Qué es un contrato de concesión de servicios y qué derecho hay detrás
Un contrato de concesión de servicios es el acuerdo por el cual una Administración pública encarga a un tercero, llamado concesionario, la gestión de un servicio a cambio de explotar ese servicio y asumir el riesgo económico que ello comporta. No es una compra de horas de trabajo ni un arrendamiento: el particular cobra, sobre todo, de los usuarios o de los ingresos que el propio servicio genera, y solo de forma secundaria puede recibir un precio de la Administración.
Ese desplazamiento del riesgo es lo que distingue la concesión de un contrato de servicios clásico, en el que el operador factura a la Administración con independencia de cómo funcione el mercado. En casi todos los ordenamientos de nuestro entorno el esquema se repite como principio, pero las reglas concretas —qué se puede conceder, quién controla, qué tarifas rigen— cambian por completo de un país a otro. De ahí que este artículo compare, país por país, lo que de verdad dice cada ley.
La concesión existe cuando el operador cobra del usuario y asume el riesgo; el contrato de servicios existe cuando cobra un precio fijo de la Administración.
Cuadro comparativo: el contrato en España, México, Argentina, Chile y Perú
| País | Nombre local del contrato | Ley que lo regula | Autoridad competente | Plazo máximo | Retribución típica |
|---|---|---|---|---|---|
| España | Contrato de concesión de servicios | Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) | Órgano de contratación; recursos ante el TACRC | 40 años con obras; 25 sin obras; 10 sanitarios | Derecho a explotar el servicio y, en su caso, precio de la Administración |
| México | Concesión de servicios públicos / APP | Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; Ley de APP; legislación sectorial | Secretaría de Hacienda y Crédito Público; reguladores sectoriales | Depende del sector y del título habilitante federal | Tarifa al usuario, aporte público o mixto |
| Argentina | Concesión de obra y servicio público | Marco nacional de concesiones y pliegos de cada sector | Ente regulador sectorial; Tribunal de Cuentas | Pliego del contrato; varía por sector | Tarifa al usuario; en algunos casos garantía estatal |
| Chile | Contrato de concesión de servicio público | Ley de Concesiones y leyes sectoriales (DFL Nº 1/1982, DFL Nº 382/1988, Ley Nº 19.657) | Ministerio sectorial respectivo | Lo fija el decreto supremo de adjudicación | Precio de usuarios, subsidio estatal o ambos |
| Perú | Contrato de concesión al sector privado | Texto Único Ordenado de concesiones y normas sectoriales | ProInversión; OSINERGMIN, SUNASS u OSITRAN según sector | Variable, fijado en cada contrato | Tarifa al usuario, cofinanciamiento del Estado o mixto |
El contrato de concesión de servicios en España
En España, la figura actual del contrato de concesión de servicios la creó la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), en su artículo 15. Sustituyó al antiguo contrato de gestión de servicio público del texto refundido anterior y sirvió para adaptar el derecho interno a la Directiva 2014/23/UE, sobre concesión de servicios, y a la Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública.
Con la LCSP el legislador quiso poner orden en una frontera que la práctica había vuelto confusa: cuando se encomienda a un particular un servicio a cambio de explotar su resultado y de asumir el riesgo de esa explotación, hay concesión; cuando se le paga un precio por realizar una prestación sin exponerse al mercado, hay contrato de servicios. La nueva delimitación se apoya en dos artículos: el artículo 15.1 de la LCSP, que define la figura, y el artículo 14.4, que define el riesgo operacional.
Qué se exige para que exista una concesión y no un simple contrato de servicios
Para que exista concesión de servicios en España deben concurrir tres requisitos del artículo 15 de la LCSP:
- Que el servicio sea susceptible de explotación económica por el concesionario.
- Que se transfiera al concesionario el riesgo operacional, en los términos del artículo 14.4 de la LCSP.
- Que el objeto no implique ejercicio de autoridad inherente a poderes públicos (artículo 284.1 de la LCSP).
El riesgo operacional aparece cuando el concesionario está expuesto a las incertidumbres del mercado: puede haber menos demanda de la prevista, ingresos insuficientes para cubrir costes o responsabilidad por irregularidades en la prestación. La Resolución 457/2014 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) recoge esta definición y precisa que el riesgo de mala gestión o de error de apreciación no cuenta. Esa misma idea la confirmó el TJUE en su sentencia de 10 de marzo de 2011, asunto C-274/09.
Imagina una piscina municipal. Si la empresa cobra un canon fijo de 5.000 euros al mes por mantenerla abierta, es contrato de servicios: el riesgo lo asume el Ayuntamiento. Si la cobra a los usuarios mediante entradas y abonos, es concesión: la empresa cobra del mercado.
Plazos, retribución y equilibrio económico del contrato
La duración de la concesión se fija en el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) según el objeto, con el límite del artículo 29 de la LCSP. Los topes del artículo 290 de la LCSP son:
- Hasta 40 años para concesiones que incluyan ejecución de obras y explotación del servicio.
- Hasta 25 años para concesiones de servicios no sanitarios.
- Hasta 10 años para servicios sanitarios.
En un contrato de servicios la regla general es de 5 años, incluidas prórrogas. Solo se supera cuando el tiempo es razonable para que el concesionario recupere la inversión realizada más un rendimiento sobre el capital. Si la economía del contrato se rompe, el plazo puede ampliarse hasta un 15 % para restablecer el equilibrio económico.
| Modalidad | Plazo máximo (incluidas prórrogas) |
|---|---|
| Concesión con obras y explotación | 40 años |
| Concesión de servicios no sanitarios | 25 años |
| Concesión de servicios sanitarios | 10 años |
| Contrato de servicios (regla general) | 5 años |
Quién controla la concesión y dónde se resuelve un conflicto
En España el control administrativo corresponde al órgano de contratación y, en vía de recurso, al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC). Las resoluciones del TACRC, como la 457/2014, son las que han aclarado en la práctica qué es y qué no es riesgo operacional.
En vía judicial, los litigios sobre la interpretación del riesgo se han remitido al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El asunto C-274/09, resuelto el 10 de marzo de 2011, sigue siendo el leading case europeo: allí se explicó que el riesgo de demanda, cuando es real y no puramente teórico, es el dato que separa la concesión del contrato de servicios.
El contrato de concesión de servicios en México
En México no existe una sola ley que regule de forma unitaria la concesión de servicios: la figura se construye combinando la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, la legislación de asociaciones público-privadas, la Ley General de Bienes Nacionales para servicios a cargo del Estado y las leyes sectoriales (electricidad, hidrocarburos, telecomunicaciones, agua, ferrocarriles, entre otras).
La autoridad federal competente depende del servicio concedido: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fija las reglas financieras y, en su caso, los aportes públicos; la Secretaría de la Función Pública supervisa el cumplimiento administrativo; y los reguladores sectoriales (por ejemplo, la CRE en energía, la CONAGUA en agua o el IFT en telecomunicaciones) vigilan el servicio concreto.
Qué servicios se conceden y bajo qué condiciones
Las modalidades más habituales en México son:
- Servicios de infraestructura y operación asociados, típicamente bajo esquemas de asociación público-privada.
- Servicios públicos con cobro al usuario, donde la tarifa es la fuente principal de ingresos del concesionario.
- Servicios al Estado financiados con presupuesto federal, cuando el riesgo es compartido con un particular.
Los títulos habilitantes (concesión, permiso o autorización) se inscriben en registros públicos sectoriales.
Plazos, contraprestación y supervisión del contrato
Los plazos máximos no son uniformes: dependen del sector y del título habilitante. La contraprestación puede expresarse en pesos mexicanos (MXN), en UMA o en una combinación de ambas, según lo que diga el título. Las fórmulas de ajuste suelen atarse a índices de precios y, cuando hay tarifa al usuario, a la metodología que fije el regulador.
- La dependencia o entidad publica el proyecto en Compranet, el sistema electrónico de la Secretaría de Hacienda.
- Se publica la convocatoria, con bases del concurso y modelo de contrato.
- Los participantes presentan ofertas; se evalúan y se adjudica.
- Se firma el contrato y, cuando procede, se inscribe en el registro sectorial correspondiente.
El contrato de concesión de servicios en Argentina
En Argentina, el contrato de concesión de servicios se construye sobre la base de la Ley Nacional de Concesiones y de los pliegos que rigen el régimen de obras y servicios públicos, con intervención del Ente Nacional Regulador que corresponda a cada sector. En vialidad, por ejemplo, opera el Órgano de Control de las Concesiones Viales creado por el Decreto 87.
El esquema combina un marco general con normas sectoriales (transporte, energía, agua y saneamiento) y con la supervisión del Tribunal de Cuentas sobre el uso de fondos públicos.
Qué se considera servicio público concesionable y qué se prohíbe
La ley argentina permite que se encargue a un particular la prestación de servicios públicos cuando existe interés público en hacerlo y el particular está en condiciones técnicas de prestarlo. La regla se complementa con una lista de actividades reservadas al Estado que no pueden concesionarse. En todo caso, el riesgo económico propio de la explotación debe recaer en el concesionario: si la Administración garantiza ingresos suficientes para cubrir cualquier costo, deja de haber concesión.
Plazos, tarifas y autoridad de control
Los plazos máximos se fijan en el pliego de cada concesión, ya que el marco nacional no impone un tope único: dependerán del sector y de la magnitud de la inversión. Las tarifas se cobran en pesos argentinos (ARS) y su ajuste exige，normalmente un procedimiento de revisión tarifaria ante el ente regulador, con audiencia pública y posterior aprobación.
| Aspecto | Regla en Argentina |
|---|---|
| Moneda del contrato | Pesos argentinos (ARS) |
| Plazo | El que fije el pliego de cada concesión |
| Revisión tarifaria | Audiencias públicas ante el ente regulador |
| Control externo | Tribunal de Cuentas de la Nación |
El contrato de concesión de servicio público en Chile
En Chile no existe un régimen único para la concesión de servicios públicos. La doctrina especializada lo explica así: el ordenamiento chileno carece de un texto uniforme y aplica de forma simultánea la Ley de Concesiones de Obras Públicas, el DFL Nº 1 de 1982 para electricidad, el DFL Nº 382 de 1988 para servicios sanitarios y la Ley Nº 18.168 para telecomunicaciones, entre otras.
Características del contrato y cómo se perfecciona
La doctrina chilena describe el contrato de concesión de servicio público como:
- Administrativo: con cláusulas exorbitantes, porque una de las partes es una persona jurídica de Derecho Público.
- Bilateral y oneroso: las obligaciones se reparten entre Administración y concesionario, y hay contraprestación económica.
- Conmutativo: las prestaciones son equivalentes desde el inicio.
- De adhesión: el particular no discute las bases.
- Solemne: se perfecciona con la publicación en el Diario Oficial del decreto supremo de adjudicación.
Procedimiento de adjudicación y reglas especiales por sector
La regla general chilena es la solicitud del interesado ante el órgano administrativo competente, acompañada de una garantía de seriedad. Solo si aparecen otros postulantes se llama a licitación pública. La excepción la imponen algunas leyes sectoriales:
- El interesado presenta la solicitud con garantía de seriedad ante el organismo sectorial.
- Si hay un solo postulante y se cumplen los requisitos, se adjudica directamente.
- Si aparecen otros postulantes, se abre licitación pública.
- En sectores como electricidad y servicios sanitarios, la ley impone directamente licitación pública obligatoria.
Esta dualidad explica por qué la experiencia práctica cambia tanto de un sector a otro dentro del mismo país.
Plazos y organismo fiscalizador según el sector
Los plazos dependen de cada sector y se fijan en el decreto supremo de adjudicación; las tarifas y las remuneraciones se expresan en pesos chilenos (CLP). La fiscalización también se reparte:
- Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), para agua potable y alcantarillado.
- Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), para el sector eléctrico.
- Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL), para telecomunicaciones.
Cuando hay obras públicas, la Ley Nº 21.044 creó la Dirección General de Concesiones de Obras Públicas como organismo especializado.
El contrato de concesión de servicios en Perú
En Perú la entrega en concesión al sector privado de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos se rige por el Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo, con el rol conductor de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión). A ese marco se suman leyes sectoriales como la Ley Nº 26885, de incentivos a las concesiones, y la Ley Nº 28737, de concesión única para servicios públicos de telecomunicaciones.
Qué se concede y bajo qué modalidades
Las modalidades más frecuentes en el sistema peruano son:
- Concesiones cofinanciadas: el Estado aporta recursos porque la tarifa al usuario no alcanza para cubrir toda la inversión.
- Concesiones autofinanciadas: el concesionario se financia solo con la tarifa del usuario.
- Proyectos en activos: se entregan bienes públicos existentes para que el concesionario los explote y, a la vez, los mejore.
En todos los casos la ley busca que el riesgo de demanda, de construcción y de operación se traslade efectivamente al concesionario.
Plazos, retribución y supervisión del contrato
Los plazos se pactan caso por caso y dependen del volumen de inversión y del sector. La retribución se expresa en soles (PEN) y puede combinar tres fuentes:
| Componente | Descripción |
|---|---|
| Tarifa al usuario | Cobro directo al beneficiario del servicio |
| Aporte del Estado | Cofinanciamiento público, total o parcial |
| Mixto | Combinación de ambos, según lo que diga el contrato |
La supervisión la ejerce el regulador técnico del sector: OSINERGMIN en energía y minería, SUNASS en servicios de saneamiento y el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) en infraestructura vial, portuaria y ferroviaria. ProInversión, por su parte, conduce los procesos de promoción y adjudica los contratos.
Cinco países, un mismo principio: cobrar del servicio y asumir el riesgo; cinco regulaciones, muy distintos los detalles.
Preguntas frecuentes sobre el contrato de concesión de servicios
1. ¿Cómo es un ejemplo real de un contrato de concesión de servicios?
En la práctica, el contrato de concesión de servicios suele incluir objetos como la limpieza de edificios públicos en España por la LCSP, la operación del transporte metropolitano en Chile bajo la Ley de Compras Públicas, o la gestión de residuos municipales en Colombia según la Ley 80 de 1993. Cada pliego detalla plazo, canon, indicadores de calidad y régimen sancionatorio aplicable en el país concreto.
2. ¿En qué se distingue un contrato de servicios de uno de concesión de servicios, con ejemplos?
En el contrato de servicios el contratista solo ejecuta una prestación a cambio de un precio, como el mantenimiento informático de un ministerio en Perú bajo la Ley de Contrataciones. En el de concesión, el particular asume además el riesgo operacional y explota el servicio, como una autopista de peaje en México regulada por la Ley de Asociaciones Público Privadas.
3. ¿Qué regula el artículo 15 de la Ley 9/2017 sobre el contrato de concesión de servicios en España?
El artículo 15 de la Ley 9/2017 define la concesión de servicios como aquella en la que el concesionario gestiona un servicio público a su riesgo, percibiendo como contraprestación tarifas abonadas por los usuarios o, en su defecto, la Administración. Establece que la duración no podrá exceder, incluidas las prórrogas, del periodo de amortización de la inversión.
4. ¿Cuál es la diferencia clave entre un contrato de servicios y una concesión de servicios?
La diferencia clave es quién asume el riesgo: en el contrato de servicios lo soporta la Administración y paga un precio fijo, mientras que en la concesión el concesionario asume el riesgo operacional y se financia principalmente con los ingresos del propio servicio, según el marco de cada país como ChileCompra o ComprasMX.
5. ¿Qué contiene un ejemplo de contrato de concesión de obras?
Un contrato de concesión de obras suele contemplar la construcción y posterior explotación de una infraestructura, como un tramo de carretera en España bajo la Ley 9/2017 o una línea de metro en Chile según la Ley de Concesiones. Incluye el plazo total, el monto de la inversión a recuperar, los estándares técnicos exigidos y las garantías que debe prestar el concesionario.
6. ¿Qué es un contrato de concesión mercantil y en qué países se regula?
La concesión mercantil es una figura comercial donde un fabricante otorga a un distribuidor exclusivo la venta de sus productos en un territorio, regulada por el Código de Comercio español y el Código Civil argentino. A diferencia de la concesión administrativa, es un acuerdo entre privados sin participación de la Administración pública.
7. ¿Cómo se define legalmente un contrato de concesión de servicios?
Un contrato de concesión de servicios es aquel en el que un ente público encarga la explotación de un servicio a un particular a cambio de que asuma el riesgo operacional y perciba una retribución, normalmente tarifas de usuarios, según el ordenamiento aplicable: la LCSP en España, la Ley de Concesiones en Chile o la Ley 1503 de 2011 en Colombia.
Fuentes
- AlcformacionDiferencias contrato servicio y concesión servicioconsultado el 30/09/2026
- VlexContrato de concesión de servicios – vLex Españaconsultado el 30/09/2026
- Scba[PDF] El contrato de concesión en el Código Civil y Comercialconsultado el 30/09/2026
- Avla¿Qué es y qué debe tener un contrato de prestación de servicios?consultado el 30/09/2026
- UcontinentalLas partes del contrato de concesión y la participación de los …consultado el 30/09/2026